今年以來已有17個(gè)省市調(diào)整了部分新增地方政府專項(xiàng)債券（下稱“專項(xiàng)債”）資金用途，目的在于防止資金閑置，充分發(fā)揮債券資金穩(wěn)投資穩(wěn)增長(zhǎng)效應(yīng)。

不過與以往不同的是，8月份以來，甘肅、安徽、四川、寧波等地調(diào)整的專項(xiàng)債項(xiàng)目中，不只是2021年及以前年度項(xiàng)目，還包括今年發(fā)行的專項(xiàng)債項(xiàng)目，有的甚至是1個(gè)多月前才發(fā)債的項(xiàng)目，十分罕見。

多位關(guān)注地方債的專家告訴第一財(cái)經(jīng)，為了充分發(fā)揮債券資金穩(wěn)增長(zhǎng)效應(yīng)，國務(wù)院要求今年3.45萬億元專項(xiàng)債資金在8月底前基本使用完畢。在這一要求下，今年一些專項(xiàng)債項(xiàng)目因各種因素不需要資金或資金花不完，地方盡快將部分專項(xiàng)債資金調(diào)整至其他項(xiàng)目，從而避免資金閑置。

財(cái)政部去年已經(jīng)發(fā)文規(guī)范了專項(xiàng)債資金用途調(diào)整，并強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持以不調(diào)整為常態(tài)、調(diào)整為例外”。近些年地方密集調(diào)整部分專項(xiàng)債項(xiàng)目資金用途，在充分發(fā)揮債券資金效應(yīng)同時(shí)，專家認(rèn)為這也從側(cè)面反映部分專項(xiàng)債項(xiàng)目前期工作不扎實(shí)，需要進(jìn)一步強(qiáng)化專項(xiàng)債管理。

8月調(diào)整當(dāng)年專項(xiàng)債項(xiàng)目

為了擴(kuò)大有效投資對(duì)沖經(jīng)濟(jì)下行壓力，近些年新增專項(xiàng)債規(guī)?？焖倥噬?，2020年以來每年發(fā)行規(guī)模超3萬億元，支持了一大批重大項(xiàng)目建設(shè)，對(duì)穩(wěn)經(jīng)濟(jì)起到重要作用。

不過由于前期工作不扎實(shí)等原因，一些專項(xiàng)債項(xiàng)目籌資后出現(xiàn)資金閑置現(xiàn)象。為了避免這一現(xiàn)象，財(cái)政部允許地方將無法及時(shí)支出的專項(xiàng)債資金調(diào)整至其他重大項(xiàng)目。因此近些年一些省份發(fā)布公告調(diào)整部分專項(xiàng)債項(xiàng)目資金用途。

第一財(cái)經(jīng)記者梳理發(fā)現(xiàn)，今年以來，吉林、陜西、黑龍江、海南、大連、江西、北京、廈門、寧波、河北、江西、山東、深圳、福建、四川、安徽、甘肅先后對(duì)當(dāng)?shù)匦略龅胤秸畟Y金用途進(jìn)行調(diào)整，大多數(shù)調(diào)整的都是2021年及以前的項(xiàng)目，大多數(shù)屬于專項(xiàng)債項(xiàng)目。

不過，近期甘肅、安徽、四川、寧波四地調(diào)整專項(xiàng)債資金用途的項(xiàng)目，還涉及今年剛發(fā)行的專項(xiàng)債項(xiàng)目，這在以前十分少見。

根據(jù)《四川省財(cái)政廳關(guān)于2022年新增地方政府專項(xiàng)債券資金用途調(diào)整公告》，四川調(diào)整的84個(gè)項(xiàng)目中，9個(gè)項(xiàng)目是2022年前兩個(gè)月發(fā)行的新增專項(xiàng)債項(xiàng)目。

比如，今年1月底四川發(fā)行的鄉(xiāng)村基建專項(xiàng)債項(xiàng)目（3期）中，2.48億元用于綿陽科創(chuàng)園基礎(chǔ)設(shè)施及功能配套項(xiàng)目，此次將資金調(diào)整至綿陽科技城新區(qū)直管區(qū)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目。

目前上述地方調(diào)整的專項(xiàng)債項(xiàng)目多數(shù)都是前三個(gè)月發(fā)行的提前批專項(xiàng)債項(xiàng)目，但也有最近一兩個(gè)月才發(fā)行的專項(xiàng)債項(xiàng)目。

近期，寧波市財(cái)政局公布的部分專項(xiàng)債資金用途調(diào)整公告中，有5個(gè)項(xiàng)目發(fā)行日期是今年6月30日，距離調(diào)整不足兩個(gè)月。

比如今年6月30日，寧波市綠色石化產(chǎn)城融合生態(tài)綜合開發(fā)項(xiàng)目（含一期和二期）成功發(fā)行專項(xiàng)債籌資總計(jì)137.34億元，由于項(xiàng)目實(shí)施過程中發(fā)生重大變化，需求少于預(yù)期，此次將兩期專項(xiàng)債項(xiàng)目總計(jì)27.36億元調(diào)整至寧波市軌道交通7號(hào)線項(xiàng)目。

為何近期部分地方罕見調(diào)整今年專項(xiàng)債項(xiàng)目？

中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)吉富星教授告訴第一財(cái)經(jīng)，這主要還是今年受國內(nèi)外因素等沖擊較大，經(jīng)濟(jì)下行壓力顯著增大，專項(xiàng)債需靠前發(fā)力，加快項(xiàng)目用途調(diào)整可以加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、盡快形成實(shí)物工作量，拉動(dòng)有效投資、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)大盤。與此同時(shí)，還可以防止資金閑置，降低資金損失。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授溫來成告訴第一財(cái)經(jīng)，今年部分專項(xiàng)債項(xiàng)目資金用途調(diào)整比往年早，跟國務(wù)院要求在8月底前基本用完專項(xiàng)債資金有一定關(guān)系。

根據(jù)各地披露的調(diào)整專項(xiàng)債資金用途原因，比較普遍的原因是項(xiàng)目實(shí)施過程中發(fā)生重大變化，導(dǎo)致資金需求少于預(yù)期，甚至項(xiàng)目無法實(shí)施。

這里的重大變化包括土地取得延遲、項(xiàng)目方案規(guī)劃調(diào)整、疫情及政策處理等、投資規(guī)模縮小等。

比如，寧波市調(diào)整今年發(fā)行的首南都市工業(yè)及配套基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)債項(xiàng)目原因中，除了因項(xiàng)目涉及入駐企業(yè)意向變化，延遲了項(xiàng)目前期可行性研究報(bào)告編制、設(shè)計(jì)報(bào)批等前期工作進(jìn)度外，還因項(xiàng)目涉及土地掛牌出讓，土地掛牌時(shí)間預(yù)計(jì)在今年四季度，無法在8月底前取得項(xiàng)目建設(shè)用地及開工建設(shè)，因此進(jìn)行資金用途調(diào)整。

溫來成表示，各地上報(bào)的調(diào)整理由一般是項(xiàng)目建設(shè)過程中發(fā)生重大變化，而這需要具體分析，可能是由于項(xiàng)目前期論證過程中不扎實(shí)，導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)施階段后發(fā)現(xiàn)與社會(huì)需求差距加大，不得不調(diào)整。項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作一定要扎實(shí)。

從今年調(diào)整資金用途的專項(xiàng)債項(xiàng)目來看，不少項(xiàng)目投向的領(lǐng)域跟原項(xiàng)目相同。

吉富星認(rèn)為，調(diào)整安排的專項(xiàng)債券資金，優(yōu)先選擇與原已安排的項(xiàng)目基本屬于相同類型和領(lǐng)域的項(xiàng)目，這樣便于債券用途調(diào)整前后的發(fā)行、管理等方面保持相對(duì)一致性。

此前財(cái)政部也要求，調(diào)整安排的專項(xiàng)債項(xiàng)目必須具備發(fā)行使用條件，優(yōu)先支持黨中央、國務(wù)院明確的重點(diǎn)領(lǐng)域重大項(xiàng)目，優(yōu)先選擇與原項(xiàng)目同類型同領(lǐng)域的項(xiàng)目。嚴(yán)禁用于置換存量債務(wù)，嚴(yán)禁用于樓堂館所、形象工程和政績(jī)工程、非公益性資本支出以及經(jīng)常性支出等。

強(qiáng)化管理，堅(jiān)持不調(diào)整為常態(tài)

專項(xiàng)債規(guī)模攀升疊加部分地方前期準(zhǔn)備工作不夠扎實(shí)等原因，導(dǎo)致近些年調(diào)整用途的專項(xiàng)債項(xiàng)目增多。

而為了規(guī)范各地調(diào)整資金用途，財(cái)政部去年印發(fā)《地方政府專項(xiàng)債券用途調(diào)整操作指引》（下稱《指引》），其中明確專項(xiàng)債券資金使用，堅(jiān)持以不調(diào)整為常態(tài)、調(diào)整為例外。

財(cái)政部要求，專項(xiàng)債券一經(jīng)發(fā)行，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照發(fā)行信息公開文件約定的項(xiàng)目用途使用債券資金，各地確因特殊情況需要調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行規(guī)定程序，嚴(yán)禁擅自隨意調(diào)整專項(xiàng)債券用途，嚴(yán)禁先挪用、后調(diào)整等行為。

吉富星表示，今年專項(xiàng)債發(fā)行使用加快，地方相對(duì)往年的確面臨較大資金支出進(jìn)度和建設(shè)進(jìn)度壓力。但今后還是應(yīng)“堅(jiān)持以不調(diào)整為常態(tài)、調(diào)整為例外”，這樣便于專項(xiàng)債的預(yù)算管理、資產(chǎn)管理以及信息披露等，可以更好確保項(xiàng)目借用管還形成閉環(huán)管理和各方監(jiān)管。

“如非特殊原因，若大規(guī)模、頻繁調(diào)整用途，在某種程度上反映了該項(xiàng)目前期工作不扎實(shí)或項(xiàng)目建設(shè)條件不具備等，實(shí)則應(yīng)督導(dǎo)該地加強(qiáng)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、債券發(fā)行審核工作，可適當(dāng)扣減下一年額度等舉措，倒逼地方扎實(shí)做好項(xiàng)目前期工作、提高項(xiàng)目?jī)?chǔ)備質(zhì)量?！奔恍钦f。

溫來成表示，對(duì)于實(shí)施過程中有問題需要調(diào)整的專項(xiàng)債項(xiàng)目，可以依規(guī)調(diào)整，這體現(xiàn)了實(shí)事求是原則，有利于減少資金閑置，充分發(fā)揮債券資金效應(yīng)。但從管理角度，財(cái)政部也強(qiáng)調(diào)了不調(diào)整為常態(tài)，調(diào)整為特例。這就需要各地在前期項(xiàng)目?jī)?chǔ)備中，盡力做好項(xiàng)目選擇、論證等前期工作，盡量減少項(xiàng)目調(diào)整，讓更多的項(xiàng)目符合專項(xiàng)債管理要求。

為了避免各地頻繁調(diào)整專項(xiàng)債項(xiàng)目，前述《指引》明確，專項(xiàng)債券資金已安排的項(xiàng)目調(diào)整規(guī)模大、頻次多的地區(qū)或部門，省級(jí)財(cái)政部門可適當(dāng)扣減下一年度新增專項(xiàng)債券額度，引導(dǎo)各地區(qū)、各部門提升專項(xiàng)債券項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和安排的精準(zhǔn)性、規(guī)范性。